최근 대한민국은 세계 최저 수준의 출산율과 급격한 학령인구 감소라는 구조적 위기에 직면하고 있다. Statistics Korea (2024)에 따르면, 2023년 기준 합계출산율은 0.72명으로, 이는 OECD 평균(1.59명)의 절반에도 미치지 못하는 수치로 보고되었다. 이러한 저출산 현상은 향후 학령인구의 급격한 감소로 이어지면서 교육체제 전반에 근본적인 변화를 요구하고 있다. 특히 지역 간 인구 불균형 심화로 인해 농어촌 및 지방을 중심으로 학교 통폐합, 교육자원 축소, 교육격차 심화 등의 문제가 가시화되고 있으며, 이에 따라 국가 차원에서 교육공공성 강화를 위한 새로운 정책적 대응이 절실히 요구되고 있다.

이러한 사회적 변화 속에서 교육 현장은 단순히 지식 전달 공간을 넘어 아동의 생활 전반을 포괄하고 지원하는 복합적 공간으로의 전환이 요청되고 있으며, 그 중심에 ‘학교 돌봄’의 공공적 확장이 중요한 정책 과제로 부상하게 되었다(Ministry of Education, 2024). 대표적인 교육부 핵심정책으로 ‘늘봄학교’는 초등학교에서 돌봄 및 교육을 통합시킬 수 있는 모델을 제안한다.

늘봄학교 정책은 초등학교를 아동 생활의 전일적 공간으로 확장하고, 정규 수업 외 시간대까지 공적 돌봄과 교육 서비스를 연계·제공하는 국가주도의 교육복지 정책으로, 2023년부터 전국적 확대를 추진하고 있다(Ministry of Education, 2024). 특히 초등학교 1학년을 대상으로 방과 후 2시간 이상 맞춤형 돌봄･교육 프로그램을 무상 제공 하고, 2026년까지 초등학교 전 학년으로 확대할 계획을 수립하였다. 이는 학교라는 공적 교육의 공간을 중심으로 돌봄적 기능을 통합하여, 학부모의 양육 부담 경감, 아동의 전인적 성장 지원, 지역사회와 학교의 협력적 거버넌스 구축 등을 실현시킬 수 있도록 기존 초등학교 내에서 진행해 왔던 방과 후 학교 프로그램이나 돌봄교실과 차별화되는 지향점을 지닌다. 늘봄학교 정책은 크게 ‘아동 중심 돌봄-교육 통합 운영, 학교-지역 연계 협력 강화, 프로그램의 다양성 확대, 공공성 기반 운영 체계 구축’ 등을 주요 정책 구조로 설정하고 있다(Ministry of Education, 2024). 특히 기존 돌봄교실이 주로 하교 후 돌봄 위주의 관리･보호 기능에 머물렀던 것과 달리, 늘봄학교는 놀이･체험･예술･디지털 등 아동 발달을 지원하는 교육적 콘텐츠가 적극적으로 결합되어 초등 교육적 특성을 강화하였다.

그러나 이러한 정책적 가치와 지향점에도 불구하고, 늘봄학교 정책이 실제 학교 현장에서 실행되는 과정에서는 다양한 구조적 문제와 한계가 드러나고 있다. 특히 프로그램의 실질적 운영 주체인 강사와 교사, 학부모, 학생 등 복수의 이해관계자가 참여하는 실행 구조 속에서, 정책 설계와 실행 간 괴리, 현장 실행 조건의 불충분, 그리고 실행 주체 간 역할 충돌과 갈등 등 복합적이고 구조적인 문제가 누적적으로 표출되고 있는 실정이다.

이러한 늘봄학교 정책의 개념적 모호성과 실행 주체 간 책임 분담의 불명확성을 지적한 Lee (2024)는 초등학생의 정규 수업 외 시간에 대한 교육과 돌봄 책임이 누구에게 있는지에 대한 사회적 합의가 부족하며, 이로 인해 학교, 교사, 학부모 간 역할 충돌과 기대치의 불일치가 발생하고 있다고 분석하였다. 특히, 늘봄학교가 단순한 돌봄 제공을 넘어 교육적 기능을 수행하려는 시도에도 불구하고, 이에 대한 명확한 정책 방향과 실행 전략이 부족하여 현장에서 혼란이 가중되고 있다고 지적하였다. 또한, Hwang (2024)은 Cooper, Fusarelli과 Randall (2004)의 다차원 교육정책분석 모형을 활용하여 서울형 늘봄학교 정책을 분석하였는데, 규범적 차원과 구조적 차원에서 늘봄학교 참여 주체들 간의 서로 다른 역할과 책임분담이 불명확함을 보고하였다. 또한 구성적 차원에서는 학부모, 교원, 교육행정직공무원, 돌봄전담사 간의 갈등과 협력의 어려움을 분석하였으며, 기술적 차원에서는 이러한 문제들이 학교 현장에서 어떻게 나타나고 있는지를 밝혀내었다. 그는 특히 이러한 불균형은 학부모 만족도에 지나치게 의존한 결과, 학교 현장에서 실행자들 간의 갈등이 심화되고 있으며, 정책이 내부 갈등과 외부 환경을 고려하지 않은 채 고립된 상태로 운영되어 참여자 간 갈등을 증폭시키는 주된 원인이 될 수 있음을 시사하였다.

이러한 분석은 늘봄학교 정책이 단순한 프로그램 도입을 넘어, 교육과 돌봄의 통합이라는 복합적 목표를 달성하기 위해서는 정책 설계 단계에서부터 실행 주체 간의 역할과 책임을 명확히 하고, 현장의 다양한 목소리를 반영한 유연한 운영 체계를 구축하는 것이 중요하다는 점을 시사한다. 이와 같은 정책 실행의 복잡성은, 교육정책 실행 현장이 복수의 주체와 복합적 요소들이 상호작용하는 활동체계(activity system)로 구성된다는 관점에서 보다 구조적으로 이해할 수 있다(Engeström, 1987, 2001). 즉, 늘봄학교 정책이 지향하는 교육･돌봄 통합 구조는 정규 교육과정 운영, 교사–강사 협력, 지역사회 참여, 학부모 요구 등 다양한 활동체계 구성 요소들이 상호작용하는 복합적 장(field) 속에서 전개되며, 이 과정에서 발생하는 활동체계 요소 간의 긴장과 모순은 불가피한 구조적 특성으로 해석될 수 있다.

따라서 늘봄학교 정책의 현장 실행과정에서 발생하는 문제들은 단순히 개인 주체의 실행 역량이나 준비 부족에 기인하는 문제가 아니라, 정책 설계 단계에서 상정된 활동체계 구성 요소(도구, 규칙, 공동체, 분업 등)와 실제 실행 주체들이 직면하는 현장 맥락 간의 불일치와 긴장에서 비롯되는 구조적 모순(contradiction)으로 이해할 필요가 있다.

문화역사적 활동이론(Cultural Historical Activity Theory [CHAT])은 이러한 관점에서 교육정책 실행 과정의 복잡성과 실천적 긴장을 구조적으로 분석할 수 있는 유효한 이론적 틀로 주목받고 있다(Engeström, 1987, 2001). Engeström (1987, 2001)은 CHAT의 핵심 분석 단위를 ‘활동체계(activity system)’로 설정하고, 인간의 모든 활동을 주체(subject)가 객체(object)를 변화시키거나 새롭게 구성하기 위해 수행하는 목적 지향적 활동으로 이해하였다. 이러한 활동 수행 과정은 주체와 객체 간의 직접적 상호작용을 넘어서, 활동을 매개하는 다양한 구성 요소들이 긴밀하게 상호작용하는 복합적 체계로 구성된다고 보았다.

특히 Engeström (2001)은 기존의 Vygotsky적 삼각구조(subject-object-tools)를 확장하여, 활동체계를 구성하는 여섯 가지 요소를 구체적으로 제시하였다. 즉, 주체(subject), 객체(object), 도구(tools) 외에도 활동 주체의 행동을 조율하거나 제약하는 규칙(rules), 활동 주체가 속하거나 상호작용하는 공동체(community), 그리고 활동 수행 과정에서 주체들 간 역할과 책임이 배분되는 분업(division of labor)을 추가함으로써, 인간 활동의 사회적･문화적 구성 원리를 보다 정교하게 설명하였다(Engeström, 1987, 2001).

각 구성 요소의 개념은 다음과 같다. 주체(subject)는 특정 활동을 수행하는 개인 또는 집단을 의미하며, 객체(object)는 주체가 변화시키거나 실현하고자 하는 활동의 대상이자 목적물이다. 도구(tools)는 활동 수행 과정에서 객체에 대한 작용을 매개하는 수단으로, 물리적 도구뿐 아니라 언어, ICT (Information and Communication Technology), 기호체계 등 다양한 비물질적 도구까지 포함된다. 규칙(rules)은 활동체계 내 주체의 행동을 조직하거나 조정하는 공식적･비공식적 규범과 절차를 의미하며, 공동체(community)는 주체가 소속되어 상호작용하는 사회적 집단을 지칭한다. 마지막으로 분업(division of labor)은 활동수행 과정에서 주체들 간 역할과 책임, 권한이 어떻게 분배･조직되는지를 나타내는 요소이다(Engeström, 1987, 2001; Daniels, 2001).

이러한 활동체계 구성 요소 간 관계성은 인간 활동의 사회문화적 맥락, 제도적 조건, 도구적 매개 등을 복합적으로 분석할 수 있도록 하는 이론적 장점을 지닌다.Daniels (2001)는 활동체계의 여섯 구성 요소가 고정적 관계가 아니라, 활동 수행 과정에서 변화하고 재구성되는 유동적 관계로 작동함을 강조하였다. 특히 활동체계 내구성 요소 간의 긴장, 충돌, 모순은 주체가 기존 실행 방식을 변화시키거나 새로운 전략을 개발하는 주요 동력으로 작용한다고 보았다.

Engeström (2001)은 이러한 여섯 가지 활동체계 구성 요소가 각각 독립적이고 고정된 구조로 존재하는 것이 아니라, 상호 긴밀하게 연결되어 있으며, 주체-객체-도구의 기본 관계를 중심으로 규칙, 공동체, 분업이라는 사회적･문화적 요소들이 이를 둘러싸고 매개하거나 제약하는 복합적 구조를 형성한다고 설명하였다. 특히 이러한 활동체계는 고정적(static)인 구조가 아니라, 끊임없이 변화하고 발전하는 동적(dynamic) 체계로 이해되며, 그 변화와 발전을 견인하는 핵심 개념이 바로 ‘모순(contradiction)’이다. Engeström (2001)은 활동체계 내 모순을 주체, 객체, 도구, 규칙, 공동체, 분업 등 구성 요소들 간 또는 활동체계들 간 상호작용 과정에서 발생하는 긴장, 갈등, 불일치 상황으로 정의하고, 이를 네 가지 수준으로 구분하여 제시하였다.

특히 활동체계 내 모순은 단순히 부정적 현상이나 해결해야 할 장애물로 이해되는 것이 아니라, 활동체계의 변화와 확장적 학습(expansive learning)을 유발하는 핵심적 동력으로 작용한다는 점에서 주목할 필요가 있다. 즉, 모순은 활동 주체가 기존 도구를 재구성하거나 규칙을 변화시키고, 역할과 분업 구조를 재설계하는 등 활동체계 자체를 변화시키고 확장해 나가는 실천적 계기로 작용한다(Engeström, 2001).

이러한 관점은 교육정책 실행 현장에서 나타나는 복수의 주체 간 충돌, 제도와 현장 간 괴리, 실행 방식의 다양성, 그리고 주체의 실천 전략 변화 등 정책 실행의 복잡성과 실천적 긴장을 분석하는 데 특히 유효하게 적용될 수 있다. 활동체계와 모순 개념은 교육정책 실행 과정에서 발생하는 이러한 복잡한 현상들을 구조적으로 해석하고 분석하는 데 중요한 이론적 도구로 활용된다(Engeström, 2001). 이러한 이론적 기반을 바탕으로, 활동체계를 분석틀로 활용한 국내 선행연구들도 교육정책에서 발생하는 구조적 모순과 실천적 긴장을 조명해 왔다. 예를 들어, Jin과 Kang (2018)은 교수설계자의 정책 실행 과정에서 나타난 주체–도구–규칙 간의 2차 모순을 중심으로, 역할 모호성과 실행 여건의 한계를 구조적으로 분석하였으며, Kim과 Lee (2020)는 중등 교육실습 현장에서 예비교사, 담당교사, 실습학교 간 복수 활동체계 간 충돌(3차･4차 모순)을 실증적으로 도출하였다. 또한 Yeom과 Park (2024)는 정책 설계와 실행 간의 괴리, 그리고 교사의 실천 전략 간의 불일치를 중심으로 제도–실천 간 긴장을 조명하였다.

그러나 이들 연구는 대부분 정규 교사나 제도권 내 주 를 중심으로 분석하고 있으며, 활동체계 구성 요소 간의 동시적 상호작용이나 실행 주체의 자율적 조정과 재구성 과정을 심층적으로 조명하지는 못했다. 이에 반해 본 연구는 비정규 실행 주체인 강사를 중심으로, 이들이 경험하는 활동체계 요소 간 긴장과 모순을 조정하는 실천적 전략을 질적 사례 분석을 통해 도출하고자 한다. 특히, 강사의 수업 실행은 도구의 제약, 규칙의 불명확성, 공동체 내 갈등 등의 구조적 모순을 유기적으로 조정해 나가는 과정으로 드러날 수 있으며, 이는 Engeström (2001)의 활동체계 이론이 실행 현장의 역동성을 설명하는 유효한 분석틀로 기능할 수 있을 것으로 예상된다. 이에 비추어 볼 때 본 연구는 활동이론 기반 정책 실행 연구의 이론적 외연을 확장하고, 정규 교사 중심 연구의 한계를 보완하는 실천적 함의를 제공할 수 있을 것으로 기대된다.

늘봄학교 정책 실행 현장 또한 활동체계 이론의 분석틀이 지닌 실천적 적용 가능성을 선명하게 보여주는 대표적 사례로 이해할 수 있다. 정규 수업 외에 돌봄과 교육이 통합된 프로그램 운영이 요구되는 늘봄학교 현장에서는 기존 교사 역할이나 제도적 틀에 포함되지 않는 새로운 실천 상황 속에서, 실행 주체인 강사들이 다양한 활동체계 요소들과 복잡하게 상호작용하게 된다. 이러한 과정에서 도구, 규칙, 공동체, 분업 등 활동체계 구성 요소 간 충돌과 모순은 필연적으로 발생하며, 이는 강사들이 기존 실행 방식을 조정하거나 새로운 전략을 모색하게 하는 실천적 동력으로 작용하게 된다. 늘봄학교 정책과 관련해서는 Jeong, Lim, Lee, Jang과 Kim (2025)가 늘봄학교 정책의 추진 배경, 학부모 요구, 정책적 함의를 실증적으로 분석한 바 있으나, 실제 정책 실행 주체인 ‘강사’의 실천 경험이나 활동체계 내 상호작용, 그리고 구조적 모순을 직접적으로 분석한 연구는 여전히 부재한 상황이다.

늘봄학교 강사는 정규 교사와 달리 제도적으로 명확히 규정되지 않은 실행 주체로서, 학교 조직 내부와 외부의 경계적 위치에서 교육과 돌봄이 통합된 프로그램을 실질적으로 기획･운영･수행하는 역할을 담당하고 있다. 이러한 위치적 특수성은 정책 설계 단계에서 상정된 규칙, 역할, 도구, 분업 구조와 실제 현장에서 강사가 직면하는 실천 조건 간의 충돌과 긴장을 심화시키는 요인으로 작용하고 있다.

따라서 본 연구는 늘봄학교 정책 실행 과정에서 발생하는 다양한 문제 상황을 단순히 개인 주체의 준비 부족이나 실행 역량의 한계로 환원하기보다, 정책 실행이 이루어지는 학교 현장을 다중 주체와 복합적 요소들이 상호작용하는 활동체계(activity system)로 이해하는 관점에서 접근하고자 한다. 특히 본 연구는 문화역사적 활동이론(CHAT)의 분석틀을 적용하여, 늘봄학교 프로그램의 실제 실행 주체인 ‘강사’를 중심으로 이들의 수업 실행 과정에서 나타나는 활동체계 구성 요소 간 상호작용과 그로부터 발생하는 구조적 모순을 심층적으로 분석하고자 한다. 이러한 분석을 통해 정책 실행 현장에서 드러나는 복합적 문제의 근본적 원인을 활동체계 내 구성 요소 간 긴장과 모순에서 찾고, 이를 통해 정책 실행 과정의 역동성과 실천적 과제를 보다 구조적으로 이해하고자 하는 데 본 연구의 목적이 있다. 연구문제는 다음과 같다.

본 연구는 초등 돌봄･교육 통합 정책으로 추진되고 있는 늘봄학교 프로그램의 실행 과정에서, 강사들이 경험하는 교육 실천의 구체적 양상과 그 과정에서 발생하는 구조적 모순을 문화역사적 활동이론(CHAT; Engeström, 1987, 1999)의 분석틀을 활용하여 탐색하였다. 활동체계의 여섯 가지 요소인 주체(subject), 객체(object), 도구(tools), 규칙(rules), 공동체(community), 분업(division of labor)을 중심으로, 실제 현장에서 강사들이 경험하는 상호작용을 분석하고, 이 과정에서 드러나는 내재적 갈등과 구조적 긴장을 ‘모순(contradiction)’이라는 개념틀로 정리함으로써, 정책 실행의 복잡성과 실천적 과제를 구조적으로 조명하고 자 하였다.

첫째, 강사들은 수업 실행 과정에서 활동체계의 여섯 요소와 복합적으로 상호작용하고 있었다. 강사는 교육자, 돌봄 제공자, 행정 실무자로서의 역할을 동시에 수행하며, 주체로서의 정체성을 유동적으로 형성해 나가고 있었다. 이들은 자신이 설정한 교육 목표(객체)를 달성하기 위해 직접 학습 자료를 제작하거나 수업 공간을 조정하는 등 도구 요소와 능동적으로 연결되어 있었으며, 이러한 실행 과정은 교육청의 정책 지침이나 학교 내부 운영 규칙(규칙 요소)과 긴장을 형성하기도 하였다. 아울러 강사는 실무사, 담임교사, 관리자, 학부모 등 공동체 구성원들과 다양한 방식으로 상호작용하고 있었으며, 협력적 관계와 갈등 양상이 병존하는 가운데, 공식적인 협의 구조의 부재는 활동체계의 안정성을 약화시키고 있었다. 특히 분업 요소 측면에서, 강사는 실무사나 담임교사와의 사전 조율 없이 행정 업무와 학부모 응대까지 전담하는 경우가 많았으며, 이는 정규 교사 중심의 학교 운영 체계 내에서 비정규 실행 주체로서 강사의 지위가 제도적으로 불안정함을 보여주는 결과이며, 주체–분업 요소 간의 이차 모순(Engeström, 2001)으로 해석될 수 있다. 이러한 전반적 상호작용은 활동체계의 여섯 요소가 고정된 기능이 아닌, 상황에 따라 재구성되고 조정되는 동적 체계로 작동하고 있음을 시사한다.

둘째, 강사의 제도적 지위와 역할에 대한 명확한 규정이 부재한 가운데, 활동 주체로서의 강사는 교육자, 돌봄제공자, 행정 실무자로서의 역할을 동시에 요구받으며 정체성 혼란을 경험하고 있었다. 특히 담임교사와의 역할 경계가 불분명한 상황에서 출결 확인, 학부모 상담, 서류 업무 등 행정적 과업까지 수행하고 있는 실정은, 주체와 규칙, 공동체 요소 간의 2차 모순으로 나타났다. 강사들은 자신이 정규 교사의 보조인지, 돌봄 인력인지, 혹은 독립된 수업자인지에 대한 정체성을 분명히 규정하지 못한 채 복합적 업무를 수행하고 있었으며, 이는 활동체계 내 핵심 주체로서의 자율성과 책임 간의 균형을 위태롭게 만들고 있었다. 그러나 보육에는 보호와 돌봄, 그리고 교육에 대한 의미가 반영되어 있으므로 이에 대한 상반적인 개념이 형성되지 않도록 늘봄학교 교사에 대한 정체성을 형성할 필요성이 제기된다.

셋째, 수업 실행을 위한 도구와 자원의 부족은 활동의 객체(수업 목표)와 실행 수단(도구) 간의 괴리를 발생시켰다. 특히 학교 간 자원 제공 수준의 편차, 표준화된 교수 자료의 부재, 공간 및 기자재 미비 등은 도구–객체 간의 2차 모순으로 드러났다. 일부 강사들은 개인 자비로 교구를 구입하거나 학습지를 직접 제작하는 등 정책 외적 자원에 의존하고 있었으며, 이는 전인적 성장을 목표로 하는 늘봄학교의 수업 목표가 현실적으로 달성되기 어려운 구조적 한계를 보여준다. 선행연구에서도 돌봄･교육 통합 프로그램의 실행 과정에서 교수자료와 공간･기기 등 실질 자원 부족이 지속적으로 지적되어 왔다(Jin & Kang, 2018).

넷째, 공동체 내 소통 구조의 미비와 역할 분담의 불명확성은 실행 주체 간 갈등과 협업 실패를 유발하고 있었으며, 이는 공동체와 규칙, 공동체와 분업 간의 3차 및 4차 모순으로 해석되었다(Engeström, 2001). 강사들은 실무사, 관리자, 학부모, 담임교사 등 다양한 이해관계자와 상호작용하고 있었지만, 의사소통의 일관성과 공식적 협의 구조가 부족한 상황에서, 오히려 역할 혼선과 책임 전가의 문제가 발생하고 있었다. 일부 강사들은 학부모로부터 정규 교사 수준의 대응을 요구받기도 했으며, 일부 학교에서는 강사를 ‘보조 인력’ 또는 ‘프로그램 인력’으로 취급하여 제도적 주변화가 구조화되고 있었다.

다섯째, 늘봄학교의 목적과 방향성에 대한 인식 차이 역시 중요한 모순의 양상으로 확인되었다. 동일한 정책 하에 있음에도 강사들은 늘봄학교를 돌봄 중심으로 이해하거나 방과후 프로그램의 연장선으로 간주하는 등 서로 다른 객체를 설정하고 있었으며, 이는 정책 설계자가 설정한 목표와 실행 주체가 실제로 추구하는 목표 간의 괴리를 반영하는 3차 모순의 사례이다. 이처럼 객체–규칙 간의 불일치는 단지 정보 전달의 문제가 아닌, 활동체계 전반의 실행 방향과 상호작용 구조를 불안정하게 만드는 핵심 요인으로 작용하였다. 이러한 모순은 Engeström (2001)이 강조한 확장적 학습(expansive learning)의 촉진 조건으로 기능할 수 있으며, 실행 주체가 기존 활동체계의 한계를 재구성하는 계기로 작용할 수 있다. 이는 정책 실행의 질을 결정짓는 근본적인 요소임에도 불구하고, 실행 초기 단계에서는 제대로 조율되지 못하고 있음을 보여준다.

여섯째, 늘봄학교 정책 실행 과정에서 드러난 4차 모순은 주 활동체계(강사 중심의 교육･돌봄 실천)와 인접 활동체계(학교 행정, 담임교사 체계, 교육청 정책 방향) 간의 구조적 불일치로 나타났다. 강사는 교육과 돌봄을 통합적으로 수행하고자 하나, 정규 교사 중심의 학교 운영 체계와 교육청의 일률적인 정책 지침은 이러한 실천을 제약하고 있었다. 특히 담임교사의 교과 중심 교육 목표와 강사의 전인적 돌봄-교육 목표 간의 괴리, 행정업무 부담의 편중, 학부모 요구와 강사의 수업 자율성 간 충돌은 실행 현장에서 지속적인 긴장을 유발하였다. 이러한 4차 모순은 정책 설계와 현장 실행 간의 간극을 구조적으로 보여주는 지점으로, 실행 주체 간 협력 체계의 정비와 활동체계 간 목적･규칙의 조율 없이는 지속 가능한 실행이 어렵다는 점을 시사한다. 따라서 정책의 실질적 안착을 위해서는 다양한 활동체계 간의 연결성과 상호 인정에 기반한 협력적 실행 구조를 구축하는 것이 핵심 과제로 제기된다. 이는 활동체계 간의 구조적 불일치에서 발생하는 3차 및 4차 모순에 대한 조율을 통해 가능하며(Daniels, 2001), 실행 주체들 간의 지속적 소통과 제도적 협력 틀 마련이 요구된다.

이상의 결과는 늘봄학교 정책 실행에서 나타나는 다양한 갈등과 긴장이 단일한 행위자의 능력 부족이나 일시적인 실행 오류로 환원될 수 없으며, 활동체계 구성 요소 간의 상호작용 속에서 내재적으로 발생하는 구조적 모순으로 이해되어야 함을 시사한다. 나아가 Lee (2024)와 Hwang (2024)의 연구를 통해 확인된 바와 같이, 늘봄학교 정책은 저출산･학령인구 감소 등 교육환경 변화에 대응하기 위한 국가적 돌봄-교육 통합 전략의 일환으로 추진되고 있지만, 정책 설계와 실행 현장 간 괴리, 제도적 불안정성, 강사의 전문성과 고용 불안정, 운영 자원 부족 등 복합적 실행 문제가 내재하고 있다. 따라서 늘봄학교 정책이 지향하는 돌봄-교육 통합이라는 복합적 목표를 달성하기 위해서는 다음과 같은 정책적 개선과 실행 전략이 요구된다.

첫째, 강사의 제도적 지위와 역할에 대한 명확한 규정이 필요하다. 현재 늘봄학교 강사는 정규교사와 실무사, 관리자 사이의 중간적 위치에서 교육, 돌봄, 행정 등 복합적인 역할을 수행하고 있으나, 제도적 지위, 권한, 업무 범위가 명확히 규정되지 않아 활동체계 내 주체–규칙–분업 요소 간의 모순이 심화되고 있다. 이에 따라 강사의 역할과 책임을 분명히 명시한 표준 운영 지침을 마련하고, 강사를 독립된 교육 실행 주체로 제도적으로 인정･보장할 필요가 있다. 아울러 강사의 전문성 강화를 위한 체계적인 연수 프로그램, 자격 인증 기준, 장기 고용 구조 마련 등이 병행되어야 한다.

둘째, 강사의 수업 실행을 지원하기 위한 도구와 교육 인프라의 실질적 보완이 요구된다. 본 연구에서는 수업 자료, 공간, 기자재 등 필수 자원의 부족으로 인해 강사들이 개인 비용으로 교구를 마련하거나 비공식 자원을 활용하는 사례가 다수 확인되었다. 이는 도구–객체 간 모순을 심화시키는 핵심 원인으로, 강사들이 질 높은 수업을 안정적으로 운영하기 위해 필요한 최소한의 자원이 보장되어야 한다. 이에 따라 표준 교수자료 제공, 교육 자료 공유 시스템 구축, 수업 공간 확보, ICT 기기 지원 등 구체적 지원이 필요하다.

셋째, 공동체 내 소통 체계를 정비하고 역할 분담 구조를 명확히 해야 한다. 늘봄학교는 실무사, 관리자, 강사, 학부모 등 다양한 주체가 참여하는 활동체계이나, 현재 역할 경계와 책임 범위가 불명확하여 실행 주체 간 갈등과 충돌이 빈번하다. 이는 공동체–규칙, 공동체–분업 간의 구조적 모순을 야기하고 있으며, 이를 완화하기 위해 역할･책임 매뉴얼 개발, 사전 오리엔테이션 운영, 정기 협의체 구성, 정보 공유 체계 구축 등이 필요하다.

넷째, 학교 현장의 다양성과 맥락을 반영한 유연하고 통합적인 운영 가이드라인이 마련되어야 한다. 현재 일률적인 운영 지침과 단기 인력 배치 방식은 학교 간 운영 격차를 심화시키고 있으며, 이는 정책 실행의 일관성과 신뢰성을 저해하는 요인으로 작용하고 있다. 따라서 지역 여건, 학교 규모, 인력 자원 등을 고려한 맞춤형 운영 매뉴얼 및 실행 시나리오를 교육청 차원에서 제공하여, 학교의 자율성과 체계성을 동시에 확보할 수 있어야 한다.

다섯째, 실행 주체 간 정책 인식의 일관성을 제고하고, 정책 목적과 철학이 현장에 정확히 전달될 수 있는 전략이 필요하다. 본 연구에서 강사 간에도 정책에 대한 해석과 이해 수준의 차이가 존재하는 것으로 나타났으며, 이는 객체–규칙 간의 모순을 발생시키는 핵심 요인이었다. 정책 설계자와 실행 주체 간 인식 격차를 해소하기 위해, 정책 철학과 운영 방향, 핵심 원칙 등을 안내하는 표준 연수 프로그램과 지속적인 교육 콘텐츠 제공이 요구된다.

여섯째, 늘봄학교 정책의 지속 가능성과 질적 향상을 위해 강사의 고용 안정성과 전문성을 보장하는 인력 운영 체계 구축이 필요하다. 현재 단기 계약 중심의 강사 운영은 프로그램 질 관리의 부재와 직무 몰입 저하를 초래하고 있다. 따라서 일정 자격 기준 충족 시 장기 계약제 도입, 경력 인정 체계 마련, ‘늘봄 전담교사’ 또는 ‘늘봄교육 전문가’ 제도 신설 등을 통해 강사의 지위를 제도화할 필요가 있다. 아울러 교육청–학교–강사 간 협력 구조를 강화함으로써, 지속 가능하고 안정적인 초등 돌봄･교육 통합 모델로의 정착이 가능할 것이다.

이와 같은 정책적 시사점과 제언은, 늘봄학교 정책 실행의 주요 장애 요인이 단일 주체의 역량 부족이나 실행력의 한계가 아니라, 활동체계 구성 요소 간의 상호작용 과정에서 발생하는 구조적 모순에 기인함을 전제로 한다. 따라서 향후 정책 설계 및 실행 과정에서는 활동체계 관점에서 요소 간의 긴장을 완화하고, 실행 주체 간 협력적 실행 모델을 구축하기 위한 다층적이고 체계적인 접근이 필수적이라 할 수 있다.

본 연구는 활동이론의 관점을 바탕으로 교육정책 실행 과정을 하나의 복합적 활동체계로 재구성하고, 구성 요소 간의 구조적 긴장과 실천 주체의 행위를 연계하여 해석함으로써, 정책 실행 분석에 있어 통합적이고 구조적인 접근의 필요성을 제기하였다(Edwards & Mackenzie, 2008; Roth & Tobin, 2004). 특히 기존 연구들이 주로 정규 교사 또는 관리자와 같은 제도적 주체를 중심으로 정책 실행을 해석해 온 데 비해, 본 연구는 늘봄학교 프로그램의 실제 실행 주체이자 정책 실천 현장에서 주변화된 강사 집단에 주목하였다. 이를 통해 강사들의 실천 경험 속에서 드러나는 구조적 갈등과 실행 조정의 실제를 분석함으로써, 정규 교사 중심 분석의 한계를 보완하고 정책 실행 연구의 지평을 확장하였다는 점에서 이론적･실천적 기여를 가진다. 또한 본 연구는 강사들의 응답을 활동체계의 여섯 요소(subject, object, tools, rules, community, division of labor)에 따라 체계적으로 분류하고, 이들 요소 간 상호작용에서 발생하는 1차∼4차 모순 유형을 구체적으로 도출하였다. 이는 활동이론 분석틀을 정책 실행 현장에 실질적으로 적용한 경험적 시도로, 이론의 현장 적용 가능성과 실천적 유용성을 입증하는 학술적 의의가 있다.

그러나 본 연구는 몇 가지 한계를 지닌다. 첫째, 특정 지역의 일부 학교 사례를 기반으로 하였기에 연구 결과의 일반화에는 한계가 있다. 둘째, 강사 집단을 중심으로 분석이 이루어졌기 때문에 교사, 관리자, 학부모 등 다양한 정책 실행 주체들의 활동체계 경험을 통합적으로 다루지 못하였다. 셋째, 활동체계 내 모순 분석을 중심으로 현장을 설명하였으나, 각 모순 상황에서 실행 주체들이 실제로 어떻게 대응하고 조정 전략을 실행해 나갔는지에 대한 동태적 변화 과정은 제한적으로 다루었다.

따라서 향후 연구에서는 다양한 지역과 학교 규모, 교사･강사･관리자 등 다양한 실행 주체 간의 상호작용을 보다 입체적으로 분석하는 후속 연구가 필요하다. 특히 실행 현장에서 발생하는 모순 상황에 대한 주체들의 대응 전략과 실천 역량의 변화 과정을 종단적으로 추적･분석하는 연구가 이루어진다면, 활동이론 기반 정책 실행 연구의 심층적 발전에 크게 기여할 수 있을 것이다. 궁극적으로 행정기관, 정책 설계자, 그리고 교육 현장의 다양한 실행 주체 간 협력적 실행 모델을 구축하기 위한 실천 중심 연구가 지속될 때, 늘봄학교는 보다 지속 가능하고 안정적인 초등 돌봄･교육 통합 정책 모델로 자리매김할 수 있을 것이다.